oleh: HANNA ARINAWATI
Pendahuluan: Panggung Operet di Ujung Tombak
Dunia hukum agraria dan kenotariatan mendadak dikejutkan oleh sebuah gagasan “cemerlang” dalam Rancangan Peraturan Pemerintah (RPP) terbaru. Aturan ini berencana melimpahkan beban berat ke pundak para notaris dan Pejabat Pembuat Akta Tanah (PPAT): kewajiban untuk memverifikasi dan memastikan “kebenaran materiil” atas klaim-klaim adat seputar transaksi tanah dan kewarisan yang aktanya mereka buat.
Secara tradisional, notaris dan PPAT bergerak dalam ranah kebenaran formal—memastikan kelengkapan administratif, validitas identitas, dan kesepakatan para pihak. Memaksa mereka melangkah jauh hingga ke pembuktian materiil atas hukum adat yang cair, tidak tertulis, dan dinamis, bukan sekadar sebuah lompatan kewenangan yang tidak realistis (impossibilium nulla obligatio est). Lebih dari itu, kebijakan ini adalah babak terbaru dari panggung operet bernama “pingpong regulasi” yang telah dimainkan oleh negara selama seperempat abad pasca-Reformasi.
Pingpong Kewenangan dan Strategi Outsourcing Beban Negara
Sejak keran Reformasi dibuka, wacana “adat” meledak bagai bom waktu setelah mengalami represi mendalam sepanjang era Orde Baru. Sejak saat itu pula, kita menyaksikan fenomena saling dorong dan saling tolak antar-lembaga negara mengenai siapa yang sebenarnya berkewajiban mengakui keberadaan masyarakat adat beserta hak ulayatnya.
Kementerian ATR/BPN merasa paling dibebani karena amanat Pasal 3 Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA). Namun, mereka selalu berhasil berlindung di balik frasa karet “sepanjang pada kenyataannya masih ada” serta berbagai kualifikasi administratif yang memberatkan masyarakat adat.
Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri) pun merasa terbebani, yang akhirnya melimpahkan beban tersebut ke pundak Pemerintah Daerah melalui syarat Peraturan Daerah (Perda) yang birokratis dan mahal.
Kementerian Desa (Kemenkes/Kemenkumham/Sektor HAM) ikut cawe-cawe atas desakan masyarakat sipil. Bahkan, Kementerian Kehutanan pun ikut kebagian jatah mengurusi ruang adat akibat runtutan Putusan Mahkamah Konstitusi.
Undang-Undang Desa turut memperkeruh suasana dengan konsep “Desa Adat”-nya. Alih-alih menyelesaikan masalah, konsep ini justru memaksa struktur adat yang sakral dan kultural masuk ke dalam kotak administratif birokrasi modern yang kaku.
Kini, giliran notaris dan PPAT yang dipaksa menangkap bola panas tersebut. Kebijakan ini tidak lain adalah strategi outsourcing beban negara. Ketika birokrasi frustrasi dan tidak mampu memetakan tanah ulayat secara clean and clear, tugas raksasa itu diswastakan ke sektor hilir melalui transaksi case-by-case. Jika kelak terjadi sengketa, negara tinggal cuci tangan dan mengambinghitamkan notaris atas ketidakcermatannya.
Kebijakan Asali: Desain Orisinal Para Pendiri Bangsa
Kerusuhan hukum (legal chaos) ini terjadi karena mayoritas pemangku kebijakan terlalu fokus pada ego sektoral di ranah masing-masing dan melupakan gambar besarnya. Banyak pihak terjebak pada pendekatan “gebyah uyah” seperti desakan pengesahan “UU Pengakuan Masyarakat Adat” yang digeneralisasi. Padahal, pendekatan seragam semacam itu justru bertentangan dengan rencana awal para Pendiri Negara (original intent).
Jika kita kembali pada cetak biru ketatanegaraan yang asli, kebijakan asali mengenai hal ini telah tertuang dengan sangat benderang dalam Pasal 18 asli UUD 1945 beserta Penjelasannya:
“BAB VI
Pemerintah Daerah
Pasal 18
Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan Undang-undang, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistim Pemerintahan Negara, dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa.
I. Oleh karena Negara Indonesia itu suatu “eenheidsstaat,” maka Indonesia tak akan mempunyai daerah di dalam lingkungannya yang bersifat “Staat” juga.
Daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah propinsi, dan daerah propinsi akan dibagi pula dalam daerah yang lebih kecil.
Daerah-daerah itu bersifat autonoom (streek – dan locale rechtsgemeenschappen) atau bersifat daerah administrasi belaka, semuanya menurut aturan yang akan ditetapkan dengan Undang-undang.
Di daerah-daerah yang bersifat otonom akan diadakan badan perwakilan daerah oleh karena itu daerah pun pemerintahan akan bersendi atas dasar permusyawaratan.
II. dalam territoire Negara Indonesia terdapat lebih kurang 250 “Zelfbesturende Landschappen” dan Volksgemeenschappen seperti desa di Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli, dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa.
Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah-daerah istimewa tersebut dan segala peraturan Negara yang mengenai daerah itu akan mengingati hak-hak asal-usul daerah tersebut.”
Berdasarkan ketentuan di atas, adalah kewajiban mutlak negara Republik Indonesia—melalui kekuasaan legislatif di tingkat pusat—untuk mengakui satu per satu volksgemeenschap (masyarakat hukum adat) dan zelfbesturende landschap (daerah swapraja) lengkap dengan “hak asal-usul” (hak ulayat)-nya.
Formatnya adalah satu masyarakat hukum adat, satu undang-undang, baik yang berbentuk desa, gampong, nagari, marga, dan sebagainya, maupun yang bercorak kerajaan, sepanjang mereka sepakat dengan proposal NKRI. Tugas konstitusional raksasa inilah yang justru dihindari dan tidak pernah dikerjakan oleh lembaga legislatif kita hingga hari ini, melainkan terus-menerus saling dilempar.
Kekacauan Ontologis dan Epistemologis Pasca-Amandemen
Kelalaian massal di hulu agraria kian diperparah oleh pembongkaran struktur ketatanegaraan kita pasca-Reformasi. Rancangan asli MPR RI sesungguhnya telah mengakomodir keberadaan hak asal-usul ini melalui kamar Utusan Daerah. Kamar ini dipersiapkan untuk mendudukkan para representasi langsung dari struktur asli masyarakat (raja, sultan, kepala suku, pemangku adat) di lembaga tertinggi negara tanpa perlu terdistorsi oleh sekat partai politik.
Namun, amandemen konstitusi justru membubarkan Utusan Daerah dan menggantinya dengan Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Di sinilah letak lelucon epistemologi hukum tata negara yang paling nyata: kita adalah negara kesatuan (Eenheidsstaat), namun mengadopsi sistem senator bikameral yang sejatinya merepresentasikan kedaulatan negara bagian dalam sistem federal.
Akibatnya, anggota DPD kehilangan jangkar ontologisnya. Mereka bukan lagi representasi hukum adat atau hak asal-usul wilayah istimewa, melainkan sekadar politisi lokal yang bertarung berbasis wilayah administratif provinsi. Ketika lembaga yang seharusnya menjadi penyambung lidah masyarakat adat telah lumpuh secara epistemologis, maka runtuhlah jembatan antara hukum negara (positive law) dan hukum yang hidup (living law).
Kesimpulan: Mengembalikan Duduk Perkara
Sengkarut tanah adat dan RPP yang menyasar notaris/PPAT saat ini bukanlah sekadar masalah teknis operasional kementerian. Ini adalah manifestasi dari amnesia ketatanegaraan yang akut. Negara mengalami disorientasi, melupakan fondasi Volksgemeenschappen yang sebenarnya ikut mendirikan republik ini.
Memaksa notaris melakukan verifikasi materiil terhadap hukum adat—sebuah tradisi hukum barat yang positivistik dipaksa menghakimi hukum rasa yang magis-religius—hanya akan melahirkan “kerusuhan” baru di tingkat tapak. Sudah saatnya seluruh elemen bangsa berhenti berdebat dalam ranah ego sektoral masing-masing. Kita harus duduk bersama, melihat gambar besar yang telah digariskan oleh para Pendiri Bangsa, dan mengembalikan tugas pengakuan adat ke hulu yang semestinya: tanggung jawab legislatif negara melalui koridor Pasal 18 asli UUD 1945. Sebelum hulu itu dibenahi, instrumen hilir apa pun yang dipaksakan hanya akan menjadi tumbal dari ketidakberanian negara menyelesaikan hak sejarahnya sendiri.